4月7日，交通運輸部召開物流保障協(xié)調(diào)工作機制會議，國家發(fā)改委、工信部、公安部、商務部、衛(wèi)健委等機制成員單位參加會議。會議研究部署了做好貨運物流保通保暢工作。
當前疫情防控常態(tài)化下應急交通治理體系仍在交通管制措施法治化及治理體系的全局化、一體化、系統(tǒng)性等方面存在瓶頸和障礙，地方擅自阻斷或關閉高速公路、普通公路、航道船閘，隨意限制貨運車輛和司乘人員通行的情況時有發(fā)生，易導致應急決策次生風險的發(fā)生與激化。
為此，須堅持推動法治化、數(shù)智化交管能力建設，以紓解物資流轉(zhuǎn)壓力，防范與消解統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展中應急決策可能造成的次生風險，根據(jù)疫情形勢變化，精準優(yōu)化交通管控措施，確保貨運物流安全暢通，以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌做好疫情防控工作，實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。
疫情防控應急交通治理的難點與痛點
當前，上海疫情還在高位運行，形勢嚴峻，3月以來疫情在全國多地散點暴發(fā)，地方疫情防控措施不斷升級，多地交通運輸受到影響，貨運物流不暢，生活生產(chǎn)物資供應受到影響。交通運輸?shù)?ldquo;一斷三不斷”原則(“一斷”是堅決阻斷病毒傳播渠道;“三不斷”，就是保障公路交通網(wǎng)絡不斷、應急運輸綠色通道不斷、必要的群眾生產(chǎn)生活物資的運輸通道不斷)在部分地區(qū)已經(jīng)演變成“一斷皆斷”，這一現(xiàn)象凸顯了部分地方政府的應急交通治理能力亟待加強。同時，如何推動法治化、數(shù)智化交管能力建設亦是推進新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中急需回應的重要命題。
當前新冠疫情防控常態(tài)化情境下，一旦出現(xiàn)零星散發(fā)病例，各地政府及各級交通運輸主管部門通常會相繼采取交通管制措施以阻斷疫情傳播，交通管制措施常常為疫情防控爭取到寶貴時間，起到顯著效果。然而，在此過程中出現(xiàn)的“硬核”交通管制措施卻在一定程度上超越了防疫所需必要限度，反而造成要素循環(huán)停滯，滯后了必要生產(chǎn)生活物資流動，反而引發(fā)了次生災害。
部分地方政府擅自決定封閉境內(nèi)高速收費站，阻斷省級干線公路，限制了往來應急物資運送車輛的通行，不僅對疫情期間防疫物資運輸造成障礙，更對疫情后期復工復產(chǎn)工作的推進形成阻礙，未能有效統(tǒng)籌好疫情防控與社會經(jīng)濟發(fā)展的大局工作。諸如此類交通管制措施呈現(xiàn)出“一刀切”的特點，雖是特殊時期的權(quán)宜之舉，卻忽視了應急交通治理當中的法治底線，未能充分突出以人民為中心的防疫理念，忽略了依法行政的比例原則，更有突破法律法規(guī)授權(quán)的超越職權(quán)行為的產(chǎn)生。
針對此類硬隔離交通管制措施，交通運輸部、國務院曾多次發(fā)文，要求全力保障貨運物流。4月14日，《國務院聯(lián)防聯(lián)控機制綜合組交通管控與運輸保障專班關于全力做好貨運物流保通保暢工作的通知》指出，要統(tǒng)籌疫情防控和貨運物流保通保暢，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，科學精準施策，著力細化實化舉措，持續(xù)加強跟蹤督導，全力打通運輸堵點，切實保障貨運物流暢通高效，切實保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定，維護人民群眾正常生產(chǎn)生活秩序。
當應急交通治理再次面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件的考驗，現(xiàn)有法律規(guī)范未能充分發(fā)揮規(guī)制作用。同時，國內(nèi)防控需求加之境外輸入考驗要求全局化應急交通治理體系的建立與完善，行政行為碎片化、部門主義、地方主義在一定程度上導致治理能力的弱化，抗“疫”戰(zhàn)線不斷拉長對持續(xù)防疫、根據(jù)形勢變化調(diào)整防疫策略提出了更高的要求。應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，臨時性政策和決定具有空間、時間上的局限性，導致應急治理渠道不通暢，限制了治理效果，目前急需因應完善應急交通治理體系。
著力提升應急交通治理的關鍵抓手
著力提升應急交通治理需要把握好兩條主線：一方面充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，在法治軌道上完善集中統(tǒng)一高效的應急交通法治體系，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用;另一方面應堅持依法科學有序防控，關注應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的交通運輸基礎設施，以及輔助應急交通治理實施的軟件系統(tǒng)，切實推進依法防控、科學防控、聯(lián)防聯(lián)控，創(chuàng)新數(shù)智化應急交通治理方式方法，以此為抓手統(tǒng)籌好疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展，在阻斷病毒傳播的過程中，確保貨運物流安全暢通，打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭。
1.完善應急交通治理法治體系。
應急交通治理路徑優(yōu)化的首要任務是充實法律制度供給，形成系統(tǒng)化應急交通治理法制體系。
首先，加快應急交通治理專門立法的修改、廢止及補充，優(yōu)化各位階立法之間的銜接適用。從《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》等頂層立法著手梳理，完善其中與當前應急交通治理要求不相符的部分。結(jié)合本次疫情防控中應急交通治理經(jīng)驗，針對《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應急規(guī)定》等專門立法進行全面審查，尤其注意法律責任的歸責主體隨近年來機構(gòu)改革的變更。橫向比對突發(fā)事件相關立法中應急交通治理的相關內(nèi)容，消除相抵觸、相矛盾的法律規(guī)范，使各項專門立法能夠達到相互補充、指引清晰的效果，切實增強立法的適用性。還需在其中補充對數(shù)智化技術(shù)的使用方法及規(guī)范體系的相關規(guī)定，從立法層面將治理技術(shù)的提升納入治理體系。
其次，督促各地方盡快出臺配套應急交通治理法規(guī)規(guī)章等，著重關注在基層自治組織立法中增加應急交通治理內(nèi)容，尤其強化農(nóng)村地區(qū)的村民集體自治規(guī)范，充分明晰以人民為本的法治底線思維，對應急交通治理中采取的管制措施設定限度，在法治理念的引導下充分發(fā)揮基層自治組織的治理作用。
最后，加快綜合應急交通法規(guī)體系的完善，建立能夠統(tǒng)籌突發(fā)公共衛(wèi)生事件下各類交通運輸相關法治問題的應急交通治理模式。此前國家層面已經(jīng)意識到綜合交通運輸體系構(gòu)建對實現(xiàn)交通強國建設目標的重要作用，此次疫情發(fā)生再次提示加速建成綜合交通法規(guī)體系的緊迫性。綜合應急交通法規(guī)體系需把握交通運輸領域“龍頭法”的推進，同時兼顧對各運輸領域法律及配套法規(guī)規(guī)章的制定、修訂，最終形成應急交通治理的制度合力。
2.創(chuàng)新數(shù)智化應急交通治理方式方法。
應急交通治理的方式方法亟待更新，需要以科學技術(shù)促進治理能力和治理水平的提升。尤其是伴隨著數(shù)字全球化以及人工智能時代的到來，數(shù)智化應用已經(jīng)成為社會生活和國家治理中不可或缺的關鍵技術(shù)，在本次疫情防控中，其已在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、資源調(diào)配、防控救治等方面充分展現(xiàn)了數(shù)智化治理的優(yōu)越性。
交通運輸行業(yè)作為天然的大數(shù)據(jù)應用行業(yè)，擁有來源廣泛、種類繁多、規(guī)模龐大的數(shù)據(jù)資源，充分發(fā)揮交通運輸數(shù)據(jù)要素的應用價值，重塑應急交通治理模式，提升應急交通治理的科學決策性以及社會服務性，推進交通治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設是實現(xiàn)交通強國戰(zhàn)略的必然要求。故此，應從以下三個方面加強應急交通數(shù)智化治理能力建設。
第一，構(gòu)建數(shù)字智慧化的應急交通治理體系。“數(shù)字智慧化”是數(shù)智化的基石，通過在大數(shù)據(jù)中融入智慧算法，使數(shù)據(jù)要素價值得到充分釋放，激活數(shù)據(jù)要素生命力與創(chuàng)造力，實現(xiàn)應急交通治理的數(shù)字智慧化。為此，一方面依據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》及相關法律法規(guī)，加緊研究制定交通運輸數(shù)據(jù)分類分級、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)溯源以及數(shù)據(jù)標識等方面的實施細則，以最大限度規(guī)范交通治理主體在交通運輸中獲取數(shù)據(jù)要素的實用價值;另一方面應建立應急交通治理數(shù)據(jù)采集、傳輸、交換共享以及安全保護等各個環(huán)節(jié)的規(guī)章制度，以規(guī)范交通治理主體的相關數(shù)據(jù)行為，著力提升交通數(shù)據(jù)算法應用的規(guī)范性、體系性、實效性，為深入推進數(shù)字智慧化的應急交通治理奠定制度基礎。
第二，推進智慧數(shù)字化的應急交通治理建設。“智慧數(shù)字化”是運用數(shù)字技術(shù)賦能人工治理，是從“人工”到“智能”的提升，以此實現(xiàn)應急交通治理的智能化與數(shù)字化。為此，首先需要構(gòu)建起覆蓋全部運輸方式、多級行業(yè)管理的綜合交通運輸數(shù)據(jù)要素目錄，完善目錄采集、更新和發(fā)布機制，以有效統(tǒng)合綜合交通運輸行業(yè)的總體數(shù)據(jù)資源。其次，以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)據(jù)為基點，升級完善現(xiàn)有的交通數(shù)據(jù)要素共享平臺，建立綜合交通政務數(shù)據(jù)共享機制，推進數(shù)字信息基礎設施與應急交通治理的一體化建設。
第三，筑牢數(shù)智化應急交通治理的數(shù)據(jù)安全屏障。數(shù)據(jù)要素是重塑全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、改變?nèi)蚋偁幐窬值年P鍵力量，數(shù)據(jù)安全是數(shù)智化應急交通治理的基石。要構(gòu)建交通運輸系統(tǒng)的數(shù)據(jù)安全保護規(guī)范，規(guī)范交通治理主體的數(shù)據(jù)行為，全面識別梳理交通運輸領域涉及國家安全、國民經(jīng)濟命脈、重要民生、重大公共利益等關鍵數(shù)據(jù)，加強交通重要數(shù)據(jù)保護，對交通核心數(shù)據(jù)實行更加嚴格的管理制度。同時，還要加強對個人信息和重要數(shù)據(jù)的保護，以避免個人信息和重要數(shù)據(jù)外泄。貫徹落實總體國家安全觀，以數(shù)據(jù)安全推進應急交通治理，以數(shù)智化治理保障數(shù)據(jù)安全。
在此次抗擊奧密克戎高速傳播過程中，應急交通治理的重要性凸顯，然而，其中暴露的系列問題需予以充分重視，相關交管措施的實施應置于法治框架下依托數(shù)智化思維與技術(shù)，科學評估、嚴謹權(quán)衡，將次生風險降到最低，不斷完善全局性、一體化的應急交通治理的法治化、數(shù)智化方式方法。
(陳兵系南開大學法學院教授、司法與社會研究中心主任，郭光坤系南開大學法學院博士研究生)
關鍵詞： 交通管控 貨運物流 經(jīng)濟社會 交通管制
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